為深入貫徹落實黨中央、國務院關于優化和穩定產業鏈供應鏈的決策部署，按照區建立“鏈長+鏈主+鏈長工作專班”產業鏈“鏈長制”工作推進體系，區政協陳家飛主席擔任都市現代農業產業鏈區級鏈長。期間，陳家飛主席圍繞加快推動我區都市現代農業高質量發展，提升產業發展融合化、產業鏈現代化水平進行了多次調研，形成調研報告如下：

　　一、意義和現狀

　　花都現代農業產業發展，是鄉村振興戰略中實施的重中之重，產業興旺與否對生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕發揮著至關重要的作用，對于促進大都市城鄉融合發展，推動社會綜合全面發展，具有標桿性的意義。

　　年初以來，陳家飛主席先后率區農業農村局、市規劃和自然資源局花都分局及區政協相關專委會等部門，多次走訪了廣州領航食品有限公司、廣州綠沃川高新農業科技有限公司、廣州花卉之都農業有限公司、廣州中植農業發展有限公司、廣州溪林園藝有限公司和恒泰農業發展有限公司等10余個企業進行了走訪調研，通過實地查看、座談研討等形式，詳細了解花都精品花卉、綠色果蔬產業鏈企業發展情況，為扶強企業主體、帶動現代農業產業協調發展認真聽取意見建議。

　　總體情況看，近年來，花都精品花卉、綠色果蔬產業標準化生產、品牌化銷售、綠色化發展等方面取得了一定成效，但也存在許多不足，主要面臨著：產品品牌影響力和競爭力有待提高；部分企業擴大經營投入動力不足；產業規模化程度不高，在優化供應鏈、延長產業鏈、提升價值鏈等方面亟待大力推進。從花都農業農村發展大環境看，精品花卉、綠色果蔬產業發展涉及土地、政策、資金、人才、環境等諸多方面的問題。這些問題單靠區級層面和單個職能部門難以解決，推動制定政策解決長期以來形成的歷史遺留問題，需要省、市統籌融合發展的視角下通盤考量、尋找答案。

　　二、問題與挑戰

　　（一）土地要素制約精品花卉、綠色果蔬產業發展。當前，為落實鄉村振興實施戰略，花都區正全力推進鄉村振興產業項目建設，并取得了一定成效，如赤坭盆景小鎮、綠沃川現代農業綜合體、馬嶺觀花植物園、港頭村國際建筑師公社等項目。但還存在一些制約因素：一是農業項目使用國有建設用地落地難。雖然現有政策每年安排不少于10%新增建設用地用以支持鄉村振興發展，但因規劃不符合等原因難以安排用于精品花卉、綠色果蔬等都市現代農業產業項目。在供地需求上，一般項目投資方提出使用國有土地而不是集體土地，使用國有土地需完成征地并以公開招拍掛出讓方式進行，但按照新土地管理法第四十五條規定，只有軍事、外交、基礎設施、公共事業、扶貧搬遷、保障性安居工程等為公共利益需要或在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內實施成片開發建設的用地可依法實施征地。鄉村振興產業項目大多不屬于公共利益項目，且用地選址大多屬于偏遠郊區，不在城鎮開發邊界以內；建設項目用地規模較小（多數屬于30畝以下點狀供地），難以達到城鎮開發邊界規定的單個區域面積不小于30公頃的要求，從而無法納入城鎮開發邊界，導致難以編制連片開發方案，無法實施征地并辦理國有建設用地手續，最終影響項目落地實施。點狀供地政策雖然已經出臺，但缺乏成功案例，在規定框架內無法推動實施。二是設施農用地標準不適應現代農業發展需要。都市現代農業產業發展需要的倉儲、辦公、展示等設施配套用地難以安排。栽培模式的創新發展和智能化設施裝備的廣泛應用也需要進行硬底化建設，與現行設施農用地管理要求不符。按照當前總規限建區管控要求，“限建區嚴格控制有損生態系統服務的開發建設活動。除生態保護與修復工程，文化自然遺產保護、森林防火、應急救援、軍事與安全保密設施，必要的農村生活及配套服務設施、墾殖生產基礎設施，以及經市人民政府同意的公共基礎設施、公園和生態型旅游休閑設施外，不得進行其他項目建設。限建區內的建設活動應當執行嚴格的審批程序與要求，并遵循小體量、低密度和園林式的建設原則。”除農村生活及配套服務設施外，其余項目必須由相關行業主管部門出具建設內容符合限建區管控要求的認定意見，但市級主管部門往往難以（不予）認定。三是土地租賃年限較短。大型裝備農業和現代農業企業的投資回收期基本上在12-14年，目前花都現行的農用地流轉年限最長20年，留給企業發展時間不長，對發展現代農業存在一定制約。

　　（二）全產業鏈的農業產業體系有待進一步建立。一是農業經營主體規模整體偏小。目前，全區各類農業經營主體規模化程度普遍不高，綜合能力不強，生產主體的組織化程度偏低。以蔬菜為例，從事經濟作物生產的農業企業、家庭農場、合作社、種植大戶等生產經營主體規模化種植（100畝以上）數量不足總數的20%。由于分散生產經營，產品相對單一、總量較小，生產經營主體與市場銜接不足等，阻礙著品牌化建設和產業融合發展的進程。二是農產品供給結構待優化。生產者一般先生產再找市場，采用訂單農業較少。農產品附加值仍處在較低水平，農業產業體系還存在資源環境匹配度不高、流通體系效率不高、低端農產品過剩和高端優質農產品供給不足并存等問題，亟待建立健全覆蓋全產業鏈的現代農業產業體系。

　　（三）融合發展尚處初級階段。一是產業融合發展的創收能力低。我區農業產業融合發展尚處于初級階段，休閑、旅游、農家樂餐飲、民宿等配套設施不足，農民收入仍主要依靠農業初級產品，農民增收遭遇瓶頸。以馬嶺觀花植物園和綠沃川為例，企業每年可吸引游客超10萬人次，但由于交通、住宿等配套設施不足，通過發展旅游業給當地帶來的增收極為有限，相反卻增加了交通、環境等壓力。二是仍然缺少促進產業融合發展的可落地性政策。走訪調研中，反映比較集中的問題是鄉村建設項目的審批管理照搬城鎮項目的技術規范進行審核和報批，如綠化覆蓋率、停車位面積、消防供水、供電配置、建筑高度、裝配式建筑等要求，與農業項目的建設實際不相符，亟需制定鄉村建設導則，明確鄉村建設項目審批流程和規范。

　　（四）面臨融資難的困境。當前，新型農業經營主體所用的主要財產有土地經營權、農產品、設施等，但由于不易變現性、估值難等原因，達不到銀行認可的擔保抵押物范疇，導致融資能力不足，一定程度上滯后農業企業發展。同時，金融機構能滿足的現代農業信用貸款一方面是利率偏高，另一方面是年限普遍比較短（一般為1年），而農業企業的投資周期普遍在1年以上，即還沒產出就要還本付息，所以信用貸也只能做為農業企業一個過渡性的金融產品，對產業長期發展不能起到很好的扶持作用。

　　三、對策與建議

　　推動花都現代農業產業發展，為花都鄉村振興注入新動力，為城鄉融合發展注入新引擎，為參與國際大都市建設搭建新舞臺，不僅要找差距、補短板，更需研究探索如何在新機遇、新挑戰和新形勢下，探索有效發展的新路徑。《廣州市花都區都市現代農業產業鏈高質量發展三年行動計劃（2021—2023年）》針對現代農業產業土地需求、培訓龍頭企業、提升品牌價值等方面提出具體任務和目標，這里主要針對花卉和果蔬產業提出幾點建議：

　　（一）突破用地政策，靈活資源配置。一是創新供地政策。建議市層面研究制定政策，以項目為主導，扎實推進鄉村地區產業振興，強化土地要素保障。對位于城鎮開發邊界以外，但確需使用國有建設用地的鄉村振興項目，建議在不占用永久基本農田和生態保護紅線等控制區域的情況下，建立與都市現代農業產業發展相配套的用地保障機制；對于綠色生態、前景光明的優勢農業產業，積極給予配套支持，保障先進栽培方式所需的硬化土地需求；合理研究出臺土地流轉政策和指引，在保證農民利益的前提下，使租地瀕期的農業龍頭企業可以和農民協商簽訂新的土地流轉合同。二是靈活資源配置。增加土地資源配置的靈活性，在科學規劃、合理布局的前提下，進一步加大“僵尸企業”清理力度，將低效建設用地減量化和盤活集體建設用地產生的指標，優先用于龍頭企業和現代農業。當前，正在推進的國土空間總體規劃已經取消了總規限建區、禁建區劃定，主要通過“三區三線”（“三線”即“基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界”，“三區”即“農業、生態、城鎮”三個區域）進行管控，可以優先將鄉村振興產業項目劃入農業空間，為后續開發建設提供條件，待空間規劃批準實施后，可推進項目實施。三是統籌項目推進。可結合項目業主實際需求，精準地將后續涉及公開出讓的項目用地納入城鎮開發邊界的集中建設區內，對于基礎性設施建設，應以整鎮、整村為單位進行整體性推進；對于由各部門分別開展的基礎設施建設，探索針對性地統籌推進；對于生產與休閑相結合的產業融合設施建設，創新項目化融合推進。四是探索符合現代農業發展和管理所需的設施農業用地認定范圍和標準。建議在省、市的層面對農業設施用地的準入條件、標準（材料、面積、層數等）、數量、年限、用途、監管、到期恢復原狀等具體內容進行細化，對違規情況的處罰辦法進行研究并公布實施，對使用年限到期后的處置方法和使用單位責任義務等進行明確，促使現代農業發展與現代社會發展同步。

　　（二）培育壯大經營主體，發揮龍頭企業作用。一是培育壯大新型經營主體。加快培育種植大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，著力提升農業產業發展專業化生產、集約化經營和社會化服務能力，完善農業產業服務組織體系，促進新型經營主體力量凝聚和抱團協作發展。二是發揮龍頭企業對小微主體的帶動作用。建立龍頭企業扶持機制，積極引進和培育國內外知名的產加銷一體化龍頭企業落戶花都，通過發展訂單農業等多種形式，推進龍頭企業與農民合作社、農戶建立穩定的產銷關系和穩定的利益聯結機制，讓農戶更多分享產業鏈延伸帶來的收益。三是注重以龍頭企業為引領的品牌建設。積極打造農產品區域公用品牌，鼓勵農業龍頭企業打造企業品牌和特色優質農產品品牌，積極組織參加國內外展示展銷，充分運用電商、實體店等銷售渠道進行品牌推介，擴大社會影響，不斷提高品牌美譽度，提升產品價值鏈。

　　（三）著力融合發展，鼓勵先行先試。將農業產業發展與鄉村振興示范村建設等協同推進，充分考慮當地人文特色及自然景觀，探索盤活農民房和集體建設用地等資源，拓展農業觀光、采摘、體驗、科普、教育等多種功能，著力發展休閑農業、體驗農業、創意農業等新業態新模式，延長產業鏈、提升價值鏈，拓寬農民增收渠道。　

　　（四）完善現代農業經營主體貸款損失風險共擔機制。完善貸款損失風險共擔機制，成立區級的農業擔保公司，由擔保公司對農業企業的固定資產進行評估和抵押來實現擔保服務，進而推動金融機構出臺3-8年的長期低息農業金融產品。另外建議大型的農業項目也可以通過經營主體、放貸機構、政府、保險公司、擔保公司按照合理的比例共同出資設立貸款損失風險基金，共同分擔現代農業經營主體貸款損失，進一步提高現代農業融資需求。