申請人：張某某。

　　申請人：周某某。

　　被申請人：廣州市花都區花東鎮人民政府。

　　地址：廣東省廣州市花都區花東鎮花都大道東620號。

　　法定代表人：周勇，職務：鎮長。

　　申請人不服被申請人于2022年4月6日作出的穗花東府土違字〔2022〕10127號《整治違法用地行為通知書》，向本府申請行政復議，本府依法予以受理，現已審查終結。

　　申請人請求：

　　撤銷被申請人于2022年4月6日作出的穗花東府土違字〔2022〕10127號《整治違法用地行為通知書》。

　　申請人稱：

　　申請人合法承包位于廣州市花都區花東鎮某某村第七經濟合作社的土名為“某某隆”的魚塘及半坡地，合法取得該地土地使用權。2022年4月6日被申請人向申請人制作并送達了穗花東府土違字(2022)10127 號整治違法用地行為通知書，申請人認為被申請人作出該通知書存在實體及程序違法，請求撤銷。理由如下：

　　1、被申請人穗花東府土違字 (2022) 10127 號整治違法用地行為通知書適用法律法規錯誤。

　　首先，被申請人依據《土地管理法》第四條、第四十三條、第四十四條——認定申請人非法占用土地進行違規搭建并作出該通知書，但依據《關于設施農業用地管理有關問題的通知》規定：設施農業用地的建設無需辦理建設用地審批等手續，被申請人將設施農業用地與建設用地混淆，屬于適用法律錯誤。另外，根據原國土資源部、農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》國土資發 (2010)155 號規定：水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規

　　模7%以內。申請人該項目用地為30畝，故附屬設施用地規模不應超過1400 平米，而申請人的附屬設施用地規模并未違反這一規定。故被申請人認定應予以拆除屬于適用法律錯誤。

　　其次，從該通知書的內容表述中要求申請人“自行整改：拆除建構筑物、清去硬底化、清場、復綠”，名為整治違法用地行為通知書實為責令限期拆除決定書，屬于適用法律錯誤。

　　最后，被申請人采取留置送達方式送達屬于適用法律錯誤。適用留置送達必須滿足受送達人或有資格接受送達的人拒絕簽收需送達的文書且進行留置送達時，送達人應當邀請有關基層組織或受送達人所在單位的代表到場作為見證人，申請人并未拒接簽收相關文書不應適用留置送達，且被申請人留置送達違反相關法律規定。

　　2、被申請人穗花東府土違字 (2022） 10127 號整治違法用地行為通知書認定事實錯誤。一方面，被申請人在 1997 年對申請人與廣州市花都區花東鎮某某村第七經濟合作社簽訂 《魚塘承包合同》時明確知道申請人取得 1000 平米土地用于基建，而在2022 年作出該通知屬于自相矛盾，認定事實錯誤。另一方面，被申請人將申請人的建設行為認定為非農業建設、將申請人的設施農業用地認定為需要進行農用地轉用審批手續的其他農用地屬于認定事實錯誤。

　　3、被申請人穗花東府土違字(2022) 10127 號整治違法用地行為通知書程序違法。一方面，未告知申請人訴權和起訴期限，屬于程序違法。另一方面，被申請人在作出該通知書未依法進行調查，未告知陳述申辯權利，剝奪申請人申請聽證的權利。故，應當撤銷該通知書。

　　4、行政機關實施行政行為，應當遵守及時行政、合法行政原則，充分尊重行政相對人對行政機關的信賴，考慮長期形成的相對人已經獲得的生產生活秩序利益。申請人從1997 年開始進行相關經營、建設，至被申請人作出該穗花東府土違字(2022) 10127 號整治違法用地行為通知書前，建筑最短存續期間也達25年之久。案涉建筑長期未予查處，對該建筑的處置應充分考慮申請人的生產生活需要及其信賴利益。

　　申請人認為，被申請人作出被申請人穗花東府土違字(2022)10127 號整治違法用地行為通知書存在諸多違法之處，嚴重侵害了申請人的合法權益。據此，申請人特依據《中華人民共和國行政復議法》之相關規定向貴府提起本復議，望貴府作出公正決定。

　　被申請人答復稱： 

　　一、被申請人作出涉案《整治違法用地行為通知書》具備相應的職權。

　　根據《廣東省人民政府關于鄉鎮街道綜合行政執法的公告》（粵府函〔2020〕136號）第一條：“法律、法規、規章規定由縣級人民政府及其行政執法部門行使的行政處罰權，除專業性和技術性強、鎮街無法承接，或者工作量較小、由縣級集中行使成本更低的事項外，按照實際需要、宜放則放的原則，可以按以下規定調整由鎮街實施：（一）重點調整實施自然資源和規劃建設、生態保護、市場監管、衛生健康、鎮區和鄉村治理、農業技術推廣使用等方面的行政處罰權。（二）對縣域副中心、經濟發達鎮，以及經濟特別發達、城鎮化程度特別高的鎮街，可以全面賦予縣級行政處罰權。公安等法律法規或者黨中央有明確規定實行非屬地管理部門涉及的領域除外。（三）行政處罰權調整實施后，與之相關的行政檢查權、行政強制措施權由鎮街一并實施”、《廣州市人民政府關于鎮街綜合行政執法的公告》（穗府〔2021〕9號）的附件《廣州市調整由鎮街實施的綜合行政執法職權事項目錄》第9項：“對未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的行為的行政處罰權調整由各鎮街實施”，對廣州市內擅自非法占用土地行為的行政處罰權已調整由各鎮街實施，被申請人作為鎮一級人民政府已對涉案違法用地的行為具有處罰權，與之相關的行政檢查權、行政強制措施權也由被申請人一并實施，進一步說明被申請人有職權作出涉案《整治違法用地行為通知書》。

　　根據《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關于建立土地執法共同責任制的意見》（穗辦〔2009〕1號）第一條第（一）款：“…各區(縣級市)、鎮(街)黨委、政府,是轄區內國土資源保護的主要責任主體。市政府與各區(縣級市)政府、各區(縣級市)政府與鎮(街)政府每年簽訂整治違法用地工作責任書”、第三條第（四）款：“市、區(縣級市)、鎮(街)政府應當建立土地執法聯合機制,建立與人民法院行政審判聯動的土地違法案件查處協調及行政執法和刑事執法相銜接的工作機制,由國土房管部門牽頭,合同各職能部門和單位協同行動,遏止違法用地及違法建設”、第四條第（五）款：“各區(縣級市)、鎮(街)黨委、政府對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃的執行、違法用地以及單位GDP所消耗的新增違法建設用地情況負總責,組織對違法用地及其違法建設的制止、拆除、復耕復綠和沒收”、第五條第（十三）款：“各區(縣級市)、鎮(街)黨委和政府負責組織及時制止和嚴格查處土地違法行為,遏止違法用地及違法建設……”，《花都區土地執法共同責任制實施辦法》（花辦發〔2015〕20號）第一條第四款：“各鎮（街）黨政主要負責人是轄區內土地管理的第一負責人……”、第三條第（三）款：“各鎮（街）黨（工）委和政府負責統籌國土資源保護工作，制定相關政策，建立長效機制；組織及時制止和嚴格查處土地違法行為，遏制違法用地……鎮政府（街道辦事處）在接到城管執法部門告知后，應在2個工作日組織相關部門對違法用地行為進行制止……”、第四條第（一）款第3項：“鎮政府（街道辦事處）在接到國土部門和城管執法部門的告知后，未能在期限內制止，拆除和復耕復綠的；對轄區內歷史違法用地未能在限期內完成整改任務造成影響的，啟動問責”，上述規定還強調，花都區土地執法實行共同責任原則和屬地管理原則，鎮政府是國土資源保護的主要責任主體。被申請人有職權、有責任作出涉案《整治違法用地行為通知書》。

　　二、本府作出涉案《整治違法用地行為通知書》事實調查清楚。

　　2022年4月4日，被申請人的工作人員在花東鎮范圍內對違法用地、防火工作進行巡查，發現涉案位于花東鎮某某村第七經濟社的土名為“某某隆”的建筑物存在山火隱患。4月6日，被申請人綜合行政執法隊執法隊員會同某某村委工作人員再次到現場檢查，該處建有石棉瓦竹棚和混合結構磚瓦房，申請人不能提供相關用地和房屋報建手續，且存在嚴重山火隱患，故綜合行政執法隊現場制發《整治違法用地行為通知書》（穗花東府土違字【2022】10127號），要求申請人在4月7日前自行整改（包括拆除建構筑物、清去硬底化、清場、復綠）。現場有一個看護人員，經詢問，其稱老板的姓名為周某某，居住在廣州，故文書行政相對人寫的是周某某，由于申請人不在現場，故被申請人工作人員將該通知書交給看護人，由看護人代收，但看守人拒絕簽收，送達過程某某村委工作人員在場見證。

　　三、被申請人作出涉案《整治違法用地行為通知書》適用法律正確，程序合法。

　　《土地管理法》第四條：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等……使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”

　　《土地管理法》第四十四條：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。”

　　《土地管理法》第六十條：“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”

　　涉案地塊的土地性質、土地利用總體規劃為園地，現行控制性詳細規劃中的用地性質為道路用地，申請人未經批準擅自占用該土地進行建設，申請人占用園地的行為屬于非農業用途的建設行為，應當辦理農用地轉用審批手續，但上訴人未取得審批手續的情況下，對擅自占用地塊用于非農建設，違反《土地管理法》第四條、第四十四條、第六十條。根據《國土資源違法行為查處工作規程》第6.2.1：“對正在實施的違法行為，國土資源主管部門應當依法及時下達《責令停止違法行為通知書》”、《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關于建立土地執法共同責任制的意見》第（五）條：“各區（縣級市）、鎮（街）黨委、政府對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃的執行、違法用地以及單位GDP所消耗的新增違法建設用地情況負總責，組織對違法用地及其違法建設的制止、拆除、復耕復綠和沒收”、第（十三）條：“各區（縣級市）、鎮（街）黨委和政府負責組織及時制止和嚴格查處土地違法行為，遏止違法用地及違法建設”，被申請人作為鎮一級政府，對轄區內正在實施的違法用地行為有制止、查處的職權，被申請人在查清涉案違法用地事實后，作出涉案《整治違法用地行為通知書》，并進行送達，適用法律正確，程序合法。

　　五、對復議申請書的回應。

　　申請人稱占用涉案地塊用于建設屬于附屬設施用地的意見，是沒有事實和法律依據的。《廣東省自然資源廳、廣東省農業農村廳關于加強和改進設施農業用地管理的通知》（2020年10月22日施行）第三條規定了設施農業用地程序，包括了簽訂用地協議、辦理用地備案、信息上圖入庫等程序，申請人未辦理任何設施農業用地的手續，屬于違法用地行為。

　　綜上，被申請人作出涉案《整治違法用地行為通知書》適用法律正確，程序合法。

　　本府查明：

　　2022年4月6日，被申請人向周某某發出《整治違法用地行為通知書》（穗花東府土違字【2022】10127號），稱其在花東鎮某某村七隊（某某墳場）非法占用土地進行違規搭建行為，非法占地面積約300平方米，通知其2022年4月7日前自行整改（拆除建構筑物、清去硬底化、清場、復綠），消除影響，恢復土地原狀。申請人對上述《整治違法用地行為通知書》不服，向本府提起行政復議。

　　另查，申請人張某某于1997年12月16日與花都市花東鎮某某經濟發展公司簽訂《魚塘承包合同》，于2013年10月22日與廣州市花都區花東鎮某某村第七經濟合作社簽訂《補充協議》，承包位于廣州市花都區花東鎮某某村第七經濟合作社的土名為“某某隆”的魚塘及半坡地，共30畝，承包期為1997年12月16日至2037年12月16日。申請人于1997 年始在上述地塊建設竹棚和混合結構磚瓦房等建構筑物，面積約300平方米，未辦理相關報建、審核和備案等手續。根據廣州市規劃和自然資源局控制性詳細規劃圖顯示，上述涉案地塊屬于園地。

　　以上事實有《整治違法用地行為通知書》（穗花東府土違字【2022】10127號）、現場照片、《魚塘承包合同》、《補充協議》、控制性詳細規劃圖、申請人身份證復印件等相關證據為證。

　　本府認為：

　　根據《中華人民共和國土地管理法》第五條：“國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。　縣級以上地方人民政府自然資源主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。”和《廣州市人民政府關于鎮街綜合行政執法的公告》（穗府〔2021〕9號）的相關規定，被申請人對未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的行為負有查處職責。

　　《國土資源部、農業農村部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號）中規定：“三、規范設施農用地審核。農業設施的建設與用地由經營者提出申請，鄉鎮政府申報，縣級政府審核同意。……四、加強設施農用地監督管理。（四）嚴肅查處設施農用地中違法違規用地行為。……對于未經審核同意的設施農用地，要依法依規進行處理。不符合設施農業用地規定的，要恢復土地原狀；符合規定的，處理到位后確需用地的，按規定完善用地手續。……對于歷史遺留的、尚未辦理用地手續的設施農用地，各地應按照本《通知》規定要求予以妥善處理。”《國土資源部、農業農村部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）中規定“一、合理界定設施農用地范圍。（一）進一步明確生產設施用地。……4、育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）用地等。”《廣東省自然資源廳、廣東省農業農村廳關于加強和改進設施農業用地管理的通知》（2020年10月22日施行）第四點第（四）項規定：“四、嚴守農地農用和耕地保護紅線（四）嚴格落實執法監督。……自然資規〔2019〕4號文件出臺后新建或在建的設施農業用地，原則上要在2020年底前全部完成用地備案和上圖入庫；出臺前已建的設施農業用地，原則上要在2021年6月30日前全部完成用地備案和上圖入庫。對逾期未完成用地備案和上圖入庫，擅自占用耕地和永久基本農田發展設施農業、改變或擴大設施農業用地范圍，以及擅自或變相在設施農業用地上進行非農建設的，依法依規予以查處。”本案中，申請人于1997年開始建設的涉案建構筑物所在地塊屬于園地即農用地，申請人自建設時起至案發時均未辦理和完善相關報建和審核、備案等手續，且據申請人自述建設的磚混結構建筑物明顯超過了國土資發〔2014〕127號規定的“簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）”的標準，不屬于設施農業用地的范疇，而屬于上述文件規定的應“依法依規予以查處”的范疇。

　　根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”的規定，申請人的行為已涉嫌非法占用土地，應依據《中華人民共和國土地管理法》第七十七條：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”進行處罰。被申請人根據《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關于建立土地執法共同責任制的意見》（穗辦〔2009〕1號）第一條第（一）款：“…各區(縣級市)、鎮(街)黨委、政府,是轄區內國土資源保護的主要責任主體。市政府與各區(縣級市)政府、各區(縣級市)政府與鎮(街)政府每年簽訂整治違法用地工作責任書”、第四條第（五）款：“各區(縣級市)、鎮(街)黨委、政府……組織對違法用地及其違法建設的制止、拆除、復耕復綠和沒收”以及《花都區土地執法共同責任制實施辦法》（花辦發〔2015〕20號）第三條第（三）款：“各鎮（街）黨（工）委和政府負責……組織及時制止和嚴格查處土地違法行為，遏制違法用地……鎮政府（街道辦事處）在接到城管執法部門告知后，應在2個工作日組織相關部門對違法用地行為進行制止……”的規定，作出涉案《整治違法用地行為通知書》，依法有據。

　　申請人請求撤銷涉案《整治違法用地行為通知書》，理據不足，本府不予支持。

　　本府決定：

　　根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項之規定，維持被申請人于2022年4月6日作出的《整治違法用地行為通知書》（穗花東府土違字【2022】10127號）。

　　申請人如不服本決定，可以在收到本《行政復議決定書》之日起15日內，依法向有管轄權的人民法院起訴。

　　本件與原件核對無異

二〇二二年八月二日